以政策性业务为主还是以非政策性业务为主？对于中国农业发展银行（以下简称农发行）来说，不仅是个现实问题，也是下一步改革需要厘清的关键。黑龙江兰西县粮库欠农发行1.7亿元贷款一事，将农发行的这种“双面人”尴尬暴露无遗。

非政策性业务致1.7亿不良贷款

据报道，黑龙江兰西县粮食局下属的兰西县北安粮库有限责任公司、兰西县河口粮库有限责任公司等9家国有粮食购销企业欠农发行1.7亿元贷款无法偿还。据《每日经济新闻》记者调查，农发行兰西县支行自1996年11月成立之初就为兰西县粮食收购提供资金。1998年国家开始实行粮食保护价收购政策，兰西县支行为落实国家粮改政策，解决兰西县种粮农民“卖粮难”和“打白条”问题，开始大规模对国有粮食购销企业贷款，以完成“敞开收购”农民手中余粮的任务。

农发行总行提供给《每日经济新闻》记者的资料显示中国评论网，兰西县粮食局下属9家国有粮食购销企业的粮食收购贷款，“在我行属于准政策性贷款业务，是介于政策性贷款和商业性贷款之间的贷款业务。”

这里所谓的“准政策性贷款”，是农发行的自定口径，银监会和财政部并不认同。按照监管部门的口径，农发行的业务划分为政策性业务和商业性业务两类，并已建立相应分账管理，“准政策性贷款”是市场化涉农贷款，属于商业性贷款业务。而准政策性业务和商业性业务，财政不兜底。

记者查询到编号为“农发银发【2010】17号”文件显示黑龙江卫视中秋晚会，截至2009年末，农发行全行系统中，准政策性不良贷款达157.01亿元，不良率为21.5%。而当年，农发行整体不良贷款率仅为3.61%。

金融监管法律体系不健全，监管真空犹存，一次次的金融安全问题，使得重新构建与完善金融监管体制显得更为迫切。据《每日经济新闻》记者调查，在兰西县，每家欠农发行贷款的粮库都有一名农发行的信贷员，信贷员与粮库管理层虚报收购粮食的指标，从农发行大肆借款。

但是，粮库为何敢挪用农发行的资金？农发行为何不对粮库借贷资金流向进行监控？

中央财经大学金融证券研究所所长韩复龄认为，兰西农发行出现不良贷款，关键因素是粮库的主要管理层腐败，属于操作风险。商业银行的贷款都有五级分类，以最大限度降低不良资产率，但农发行不是商业银行，其非政策性业务信贷的管理经验比商业银行薄弱，加之农业本身的不确定性，使农发行面临较大风险。

农发行改革走向何处

“政策性银行的问题由来已久。”对外经贸大学公共政策研究所所长丁建臣一语定调。

“之前的三家政策性银行，到今天只剩下一个半。”丁建臣说，“2007年底，中央汇金投资有限责任公司向国开行注资200亿美元，由此开启了国开行商业化改革的新起点；中国进出口银行也积极谋求改革，力求保持政策性银行定位不变、政策性业务和商业性业务分账经营；而针对农村市场的唯一政策性金融机构——农发行在2004年开办商业性贷款试点，即被要求把政策性业务和商业性业务分别经营、考核、管理，建立两类会计科目，即政策性贷款和商业性贷款。”

虽然目前全国已组建新型农村金融机构500多家，新设立“只贷不存”的小额贷款公司2500家左右，但实现农业现代化、农村城镇化和农民富裕化，仍然面临着农村金融支持与服务严重不足的现实挑战。农村唯一的政策性银行农发行至今受制于资本金严重不足，新农村建设、经济结构调整和农村经济发展的巨大金融需求不能得到有效满足。

丁建臣认为，由于制度缺陷和农村资金逆流，致使大量农村金融机构撤并，农村金融机构总量偏少，业务萎缩；农村金融制度设计存在缺陷，问题成堆，积重难返；农村地区商业性金融机构的实力较弱，“离农脱农”倾向严重，金融服务能力有限。

丁建臣特别提到，在东北地区，农发行一般在春天向粮库放贷，要求当年11月还贷。而11月正是粮食集中上市交易的时间，粮价也最便宜。因此，农发行此举对当地农业产生了极大的负面效应。

农发行总行指出，兰西粮库挪用粮食收购贷款1.7亿元，是由于国有粮食购销企业的体制机制和改革改制不到位。但农发行政策性银行和商业性金融兼而有之的状况，对建立健康的农村金融体系究竟起到支撑还是破坏作用？

据对外经贸大学公共政策研究所的研究报告显示，我国农村信贷市场的供求矛盾长期突出。十几年来，农业贷款占社会总贷款的比例一直维持在较低水平，农民2/3的贷款需求得不到满足。据测算，未来20年，新农村建设需要投入资金20万亿元左右。由于民间资本的逐利性和高利贷取向，非金融企业抗风险能力较弱，民间资金向农村地区的投入仍存在较大障碍。新型农村金融机构业务受限，平均1000多万元的人民币资本金很难做大做强业务，个人和企业法人股东的资本投入回报要求过高，资金融通渠道狭窄，与其他同业合作联通机制远未建立。

据统计黑龙江卫视，金融危机后的次年，全国银行业共发放贷款近十万亿元，与十年间涉农贷款余额相差无几。虽然四大国有商业银行理论上是县域金融的主体，但基层网点撤并和人员安置遗留问题仍需善后。

丁建臣说：“农发行必须回归设立的初衷，即不以盈利为目的，为三农服务。商业性业务要控制，进而逐步退出，否则就是第二家农业银行。中国要把农业做好黑龙江财经大学，需要一个政策性银行。这几年，农发行的改革，事实证明已经走入误区。农发行改革必须配合中国政治经济制度改革的设计，在城乡一体化进程中，解决土地所有权改革和农村资金逆流问题。”

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