行政诉讼法22年首修，能否破解民告官的症结，法学界对此寄予厚望

行政诉讼法颁行二十二年，首次获得修订机会。扩大受案范围、破解立案难、保障法院独立审判权，成为学界关注此次行政诉讼法修改之重点

本报记者 莫静清

时隔22年，行政诉讼法终获首次修订机会。

据全国人大常委会法工委人士近日透露，行政诉讼法修改工作已经启动。

同属“三大诉讼法”的刑事诉讼法、民事诉讼法分别于1996年、2007年经历并通过首次修改。

许多法院的行政庭无事可干 1988年，浙江省温州市苍南县农民包郑照起诉县政府强制强拆，成为新中国成立后公开审理的首例“民告官”案。其时行政诉讼法尚在酝酿，此案后来被认为助力加速了我国行政诉讼制度的立法步伐。

行政诉讼法于1989年4月颁布，自1990年10月1日起施行。此后，国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法等系列相关法律制度先后出台并完善。

中国政法大学副校长马怀德教授表示，行政诉讼法的出台，第一次将“民告官”以法律制度形式固定，使老百姓和政府能够坐在同一法庭的两端，接受法院裁判。

据时任全国人大法工委副主任顾昂然回忆，1990年8月，行政诉讼法即将实施之际，一个地方有2000多名乡村干部提出辞职。

“今天我们的官员之所以还知道一点‘依法行政’观念，行政诉讼法功不可没。”马怀德认为，“该法另一贡献是，在救济老百姓，救济公民、法人和其他组织权益方面，提供了一条重要途径。”

但在实践中，根据最高人民法院2009年透露的数据，自1989年到2009年行政诉讼法实施20年中，全国各级法院共受理各类一审行政案件仅152万余件。

来自最高法院2011年5月发布的人民法院工作年度报告(2010年)显示，2010年审结的各类案件中，行政案件占1.52%。

“大量的行政争议都被排斥在法院外。”行政诉讼法起草者之一、北京大学法学院教授姜明安告诉《法治周末》记者，“一个县每年审理的行政案件，少至1至两件，最多也才20至30件，许多法院的行政庭无事可干。”

多年来负责行政诉讼法修改研究项目的马怀德对《法治周末》记者表示，从行政诉讼法规定的目的审视，“保障公民、法人、其他组织的合法权益”在现行法具体条款中并未得以强力体现。

现实中行政纷争往往牵涉较多“敏感”问题，如征地、拆迁、计划生育。有关行政诉讼法多年未得修改的原因，姜明安曾分析提及，该法在运行上存在问题较多，涉及到公民、法人、其他组织合法权益的广泛性可能要超越其他法律，存在的矛盾更为尖锐。

包括姜明安在内的学者普遍认为，行政纷争增多、救济制度的不充分带来的社会性扭曲，如人们对信访的过度期待等，亟须通过修法加以矫正和完善。

22年后的修订机会，弥足珍贵。姜明安认为，修订的关键，在于解决门槛问题。一是降低行政诉讼的门槛；二是进入法院门槛后，尽可能确保相对人获得公正审判。

扩大受案范围、破解立案难、保障法院独立审判权，成为学界关注此次行政诉讼法修改之重点。

红头文件纳入受案范围监督行政决策 尽管对受案范围扩大的具体尺度观点不一，但受访专家均对《法治周末》记者表示山东建筑大学，扩大受案范围，是此次最有望获修的内容之一。

红头文件等抽象行政行为被纳入受案范围，尤为众望所盼。

根据现行行政诉讼法规定，抽象行政行为不能作为行政诉讼的受案范围。

马怀德认为，抽象行政行为，特别是规章以下的规范性文件违法不当的现象比较常见，造成的是一种普遍损害。

“我们还意识到，行政决策大多是通过抽象行政行为来实施的，比如涨价、限行等，所以更有必要加以有效的监督和约束。”马怀德表示，“将抽象行政行为纳入诉讼的时机已经成熟。”

但马怀德并不赞成将所有的抽象行政行为都纳入行政诉讼。

他认为，修改行政诉讼法应有一个基本原则，即除行政法规、行政规章和地方政府规章不能受理外，其他所有行政机关不管以何种形式实施的规范性文件，如以通知、意见、红头文件、会议纪要等，只要对相对人的利益和公共利益产生影响，都应该接受司法监督，纳入行政诉讼受案范围。

北京大学法学院教授湛中乐对《法治周末》记者表示，包括地方规章在内的规范性文件，在行政诉讼的司法审查中可以有条件地被纳入进来，以确立法律法规权威。

“法院可以裁定诉讼中止，配合启动法规规章审查。”湛中乐表示。

行政法规、规章不纳入受案范围，马怀德认为这并非妥协、投机，更多是从现实性、可行性角度考虑。

“如果老百姓对行政法规、规章都提起诉讼，会不会导致整个国家无法可依？至少在行政法规领域，这会受到很大挑战。”马怀德指出，“一旦把规章以上的行政法归纳入受案范围，行政诉讼法能不能修改都会成问题。”

具体行政行为的灰色地带 根据现行行政诉讼法，具体行政行为是可作为受案范围的行政行为，但不是所有具体行政行为都可进入受案范围。

2001年8月，山东青岛三名高考生向最高法院递交诉状，状告教育部侵犯公民平等的教育权。理由为，教育部制定的招生计划形式，造成全国不同地域考生间受教育权的不平等，尤其是北京地区高考录取分数线大大低于全国水平。

最高法院以不属于自己受理范围为由，寄回诉状，三名考生最后也未向北京市第一中级法院提起诉讼。

但侵犯公民受教育权是否属于行政诉讼的受案范围，一度引发热议。

姜明安表示，尽管行政诉讼法第11条的肯定性受案范围里设有兜底条款，但由于公民政治权、劳动权、受教育权等并未明确列举于受案范围，大量灰色地带的存在，使得现实中许多本应受理的案件无法受理。

姜明安建议，在行政诉讼法修改中，对第12条不予受理的范围可采取列举式，但肯定性受理范围则应改为概括式。“概括式受理范围一般只须同时满足两个条件，一行政机关行为违法；二其行为侵权。”

现行行政诉讼法第12条规定，行政机关对工作人员的奖惩任免决定，法院不受理。

马怀德多年来一直主张，内部行政行为应纳入受案范围。

“对比国外，行政机关对工作人员的奖惩任免决定以及其他人事决定，只要属法律争议，大部分会纳入受案范围。在欧洲一些国家，这甚至是最主要诉讼类型。”马怀德说。

姜明安则认为，对于行政机关内部条例决定，一般属不受理范围。但涉及开除、辞退的则在此次修改中应改为可受理。“开除、辞退的范围不再属于内部，已扩至外部。”

按照现行行政诉讼法，行政诉讼的被告只能是行政机关或者法律法规授权的组织，因此，党委、纪委，甚至高校并不充当行政诉讼的被告。

1998年，北京科技大学学生田永将母校诉至被告席，成为全国首例大学生诉学校拒发“两证”的行政诉讼案。

1999年，北大博士生刘彦文同因学校拒发学位证山东地图，与母校对簿公堂。刘的代理人、时为北大法学院博士的何海波、何兵与自己的老师湛中乐当庭激辩。

湛中乐表示，据其了解，目前北京法院已不再受理上类案件。

马怀德亦注意到上述高校诉讼纷争，他认为这属行政诉讼实践中出现的一类新行为，即高度人性化判断行为。

马怀德认为，实施公权力的部门并不只是现行行政诉讼法规定的行政机关或者法律法规授权组织中国评论网，需从理论上作出细致分析。

“具体至学校行使的特定公权力，比如不给学生发毕业证、实施行政处分，应该在行政诉讼法修改中纳入行政诉讼范围。”

但马怀德一直认为，涉及到高度人性化判断行为，属于学术判断，而不属于法律判断。

“法院审判需把握一个基本原则，即可以对公权力行为进行程序性的审查和判断，但绝不能代替学校就学术问题作出法律判断。”马怀德说。

难破解的立案难 加强并发挥检察机关的监督职能，被学界寄予行政诉讼框架内减少“立案难”的重要、甚至是唯一的可行期许。

湖南省汝城县自来水公司退休职工黄由俭自2003年起即因质疑本单位国有资产流失，要求县政府公开公司改制情况调查报告。

2008年5月4日，政府信息公开条例正式实施的第4天，黄由俭等人将县政府诉至郴州市中级法院，这成为全国信息公开第一案。

由于郴州中院在法定期限内既不立案又不作出不予立案裁定书，黄由俭等人只得再向湖南省高级法院起诉。

“行政诉讼现在存在一个很困难的问题，就是原告起诉法院不立案、不受理。”马怀德表示，“考虑到和政府的关系，有的法院会把一些本该受理的案件拒之门外。”

姜明安认为，现实中的立案难问题现在有，将来也会存在，很难杜绝。他建议，行政诉讼法修改中可规定：“一审法院不受理的案子，相对人可以去二审法院起诉，二审上级法院可以自己受理，或者指定下级法院受理。”

马怀德则认为，最高法院实际已经试行了上述办法，但效果不是很明显。

亦有学者建议，让检察院支持起诉，迫使法院立案。

马怀德表示，初衷很好，但实践中仍然不太可行。

他认为，检察机关发挥更多作用，是目前解决法院立案难的一个最主要途径。

“对于该受理而法院不受理的案件，原告可以找检察机关，检察机关可通过法律监督职能提出检察建议，要求法院受理案件。如果法院拒不受理，检察院是否可以提起公益行政诉讼等，都是值得探索的道路。”马怀德说。

马怀德同时强调，行政诉讼的目的绝对不是简单的“监督行政机关依法行使职权”，老百姓没有义务去启动上述职权程序。

“不能利用老百姓的诉讼热情，不能利用老百姓为了维护自己合法权益的程序，来达到国家目的。”马怀德指出，“监督是国家的义务和职责，检察机关和纪检机关应该履行。”

姜明安亦表示，对于立案难，在检察院的依法监督前提下，如二审法院仍不予以受理，则在行政诉讼制度框架内，暂时没有其他办法。“只能依靠人大监督。”

但姜明安同时表示，当前人大对于上述问题的监督，并未行使好应尽职责。

必须保障的独立审判权 马怀德表示，法院依法独立行使审判权，是此次行政诉讼法修改必须保障的问题。

马怀德直言，各种干扰干预尤其是被告行政机关、行政复议机关对法院施加的压力是阻碍行政诉讼深入发展的最大障碍。

“法院的每一分钱都是政府财政局给的，每进一个人都必须通过政府的人事局。人财物归政府管，法院怎么敢判政府败诉？”浙江省台州市中级法院行政庭庭长陈崇冠曾感慨。

姜明安建议，对行政诉讼实行提级管辖。基层法院不再负责本县行政诉讼案件的具体审判，由市中级法院进行审判，依次上推，市里行政诉讼案则提至本省高级法院审判。

姜明安介绍，提出上述建议的原因除去减少行政干预考虑，另有县里行政案件基数较少、单设行政庭浪费资源的考量。

马怀德认为，异地交叉管辖是另一可行之策。

陈崇冠在2002年3月的一番感慨才言罢，台州两位不同基层法院的法官当即戏称道：“干脆交换审理算了。”

时隔仅4个月，2002年7月，台州中院启动行政案件的异地交叉管辖。一年后，据台州中院统计，2002年7月至2003年6月，一审审结被告为县级政府的72件行政案件中山东地域特色，政府败诉45件，败诉率62.5%。对比前一年，一审审结同类107件案件中，政府败诉14件，败诉率为13.1%。

诉讼、法院门槛问题之外，受访三位专家均认为，相对人获得公正判决后，判决能否得到执行、公正能否最终实现，是此次行政诉讼法修改时应解决的另一着力点。