财政家底：不能说的秘密？

　　2013年，中国政府计划花掉13万亿元。这笔巨款将流向何处？地方政府公务员全年工资福利支出是多少？办公费、招待费、差旅费的支出又是多少？

　　搞清楚政府收钱和花钱的秘密，成为自2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以来，社会公众最有热情的追问。按照条例规定，县级以上政府的财政预算、决算报告是必须主动公开的信息。

　　但记者调查发现，这些有关“钱”的信息，现实中完整、全面公开者寥寥。从官方到民间，“阳光财政”在中国已被喊了很多年，但谁能说得清楚，中国的财政状况到底有多透明？

　　为了回答这个问题，今年7月，清华大学公共管理学院发布了《2013年中国市级政府财政透明度研究报告》。报告显示，全国289个城市政府财政透明度总体很低，即使排名第一的上海市也仅得到178.78分，而满分为400分，没有及格。

　　此前两个月，全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪及其团队也发布了一份类似的2013年《中国财政透明度报告》，按100分满分计算，31个省和直辖市的财政透明度的平均分为31.4分，仍不及格。

　　不想公开还是不敢公开

　　两份高校发布的财政透明度研究报告都得出“财政透明度很低”的结论。此次对全国地级市财政透明度进行评价时，清华大学公共管理学院教授俞乔带领团队设计了四个评价项目，其中对政府债务等情况的统计中，各城市平均分仅0.83分（满分是100分）。对国有企业收支情况的统计中，绝大多数城市得了零分，少数公开的城市，公示的信息也不完整。“这说明地方在债务公开方面还没有起步。”对研究结果，俞乔表示有一定的心里预期。

　　是什么阻碍了财政信息公开？原全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青告诉记者，现在各地方公开信息时往往会左顾右盼，尤其是经济总额、财政收入差不多的存在竞争的城市间，会很谨慎公开自己的财政信息。从某种意义上说，是不敢公开，尤其对地方债务和国有企业收支情况，如果公开了，等于给对方亮了家底。

　　“公开意味着被监督，说到底，还是不愿意自己的利益受到制约。”蒋洪注意到国务院办公厅日前印发的《当前政府信息公开重点工作安排》，文件对当前重点领域政府信息公开工作作出部署，要求2013年各省级政府要全面公开省本级“三公经费”，争取2015年之前实现全国市县级政府“三公经费”全面公开。

　　仔细看过文件后，蒋洪感觉“信息公开的细化还需作进一步明确规定”。笼统地说，如今的预算决算和“三公经费”已经做到公开了。比如，预算报告有收入总数和支出总数，也有大的分类，“三公经费”也公开了三个数字。但是，只有这些笼统的数字，社会公众和很多人大代表、政协委员还是无法监督哪些钱是必须花的，哪些钱可花可不花。

　　“这就需要公开更详尽的数据。国务院文件强调了‘细化’，但对细化的具体要求并不高，没有在细化的程度上作出更进一步的明确规定，这可能会影响公开应有的社会监督作用。”透过种种迹象，蒋洪得出结论：“上面不明确财政信息公开的程度，下面很难有更进一步的公开。”

　　预算公开遭遇“国家秘密”

　　蒋洪团队的研究报告还汇总了5年来各省拒绝公开的理由，其中以“国家秘密”居多。

　　财政信息中哪些属于国家秘密？按照信息公开条例的规定，行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。

　　正是在这一规定条款的指引下，保密制度成为某些政府部门拒绝公开部门预算的最大理由。蒋洪说，尽管1989年实施的保守国家秘密法不再将国家财政计划、预算、决算及各种财务机密事项列为国家机密，但现实中将预算案看成是政府秘密的观念并未彻底改变。

　　在2012年全国两会上，蒋洪提交了《尽快废止阻碍预算公开不合理规定》的提案。提案中所指的“不合理规定”，是国家保密局发（1997）5号文件《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》（以下简称《规定》）中的一些条款。

　　该文件规定，全国财政收入、财政支出，国家年度预算草案、中央年度预算草案及其收支款项的年度执行情况，国家年度决算草案、中央年度决算草案和未公布的国家决算、中央决算收支款项等都属于绝密级事项。各省、自治区、直辖市及计划单列市和省会城市年度预算、决算草案及未公布的年度预算、决算收支款项等属于国家机密。

　　“毫无疑问，这些规定是财政信息公开的最大障碍。”蒋洪说，《规定》已经执行15年了，其不合理性显而易见。“以公开为原则，不公开为例外”的政府信息公开条例实施以来，预算透明已成为全社会的迫切愿望和要求，在这种大趋势下，这些规定已成为实现“阳光财政”的绊脚石，必须废止。

　　预算法修改值得期待

　　管好政府的钱袋子，是人大及其常委会的重要职责。我国预算法、预算法实施条例和各级人大常委会监督法都规定，预算监督的主体主要是人大及其常委会。

　　现行预算法于1995年施行，修订工作启动于2004年，两度成立起草小组，至今已历时8年修订，跨越两届人大。此前，十一届全国人大常委会分别于2011年12月和2012年6月，对预算法修正案进行了两次审议，但在许多关键问题上存在争议，这项艰巨的任务已经移交给新一届全国人大。

　　修订前的预算法对预算信息公开和透明未作任何规定。预算法修订案草案增加了“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。”这无疑是一个进步。但是，在蒋洪看来，目前修改稿存在的一些问题将会影响法律的权威性和可操作性。

　　比如，对“及时”没有明确的法律规定。人大审批通过预算后在多长时间内公布算及时？这个不界定清楚，实践中会很难操作。

　　此外，对“公开”也缺乏明确的法律规定。蒋洪说，公布一个预算报告，列出一些笼统的数字，是否算是公开？如果是，这对于加强社会和人大对预算的有效监督和审议有何意义？如果不是，怎样才是？法律需要明确公开的标准、公开的程度，否则就无法界定合法与非法。

　　全国人大财政经济委员会副主任委员吴晓灵近日谈及对预算法修改的希望时说：“预算法修订第一个要建立预算编制、审批、执行、监督的有效制衡机制，强化预算的约束，建立责任政府。”她表示，建立预算的制衡机制，目的是落实人大及其常委会发挥国家权力机关作用，把权力限制在法律规定的范围之内，有了这个预算制衡机制，才可以把权力关在笼子里。

　　“公开的实施办法，由国务院规定。”对于预算法修订案草案的这条规定，蒋洪并不赞同。“这意味着公开什么、怎么公开、何时公开都由政府行政部门来决定。而预算法的本质是人民通过人民代表大会给政府定规矩，如果一切都让政府自己来定，立法部门等于放弃了宪法赋予的立法权。”

　　吴晓灵也表示，要制定全口径精细化的财政预算，需要统一对公共预算、政府性基金、国有资本经营预算、社会保障预算的认识，规范各类资金的收支原则，而不能简单授权国务院制定办法。

　　据了解，预算法修订案草案预计今年8月提交十二届全国人大常委会审议。蒋洪表示，预算法中相关条款的修订是否能够对政府财政信息的进一步公开发挥实质性作用，全社会将拭目以待。