编者按：宏观经济调整之下，东北经济困局近年引发会持续关注，近期北京大学林毅夫团队《吉林报告》再度引发讨论热潮。东北经济能否破局？经济学能够提供什么帮助？东三省经验对于中国改革有何启示？FT中文网近期组织《争议东三省》专题讨论，编辑事宜联系徐瑾 jin.xu@ftchinese.com
自2014年以来，关于东北经济困局的话题几度被海内外媒体热炒。而近日北京大学新结构经济学研究中心林毅夫团队发布的《吉林省经济结构转型升级研究报告（征求意见稿）》（以下简称“吉林转型报告”）再次一石起浪，引起社会各界对如何振兴东北经济这一话题的广泛讨论。
“吉林转型报告”认为，吉林省经济发展面临的根本性问题与东北地区一样，即发展战略违背比较优势型发展战略，这妨碍了对其经济增长潜力的充分挖掘。报告指出，对于吉林省而言，符合比较优势的工业化必须遵循先轻工业后重工业的顺序。“吉林转型报告”特别建议吉林省打造五大具体产业集群来实现未来经济结构转型，包括大农业产业集群、大健康产业集群、现代轻纺产业集群、现代装备产业集群以及以新能源、新材料与新一代信息技术为核心的融合型产业集群。
“吉林转型报告”的发布即时引起社会的广泛关注，其中也不乏高调的批评声音。笔者注意到“吉林转型报告”具有一定的官方背景。在某种程度上这份报告代表着吉林省有关部门面对经济困境寻求自救的努力。对于这份报告的争议，笔者更愿意从两个实用主义的维度进行观察：一是这样的经济自救努力是否值得付诸实践？二是这样的药方是否足以扭转吉林乃至整个东北经济不振的局面？或者说除了产业政策之外，还有那些努力值得尝试？
关于第一个问题，笔者认为这样的经济自救努力值得尝试，这是基于笔者多年来对东北经济的认识。作为一个旅居外地但长期关注家乡经济的东北人，笔者认为东北经济存在两个重要的“症状”。首先，东北地区的经济增长问题不是所谓经济突然“坍塌”的问题，而是长期经济增长相对乏力的问题。之前官方数字虚高造成快速发展的假象，而近几年政府挤压经济数据中的水分形成糟糕的统计数字，很大程度上是在为之前数字造假的买单。其次，近两年东北经济的确受到经济周期的影响，暴露出当地产业单一的问题。特别由于传统产业在东北地区占有重要地位，因此东北经济受到的周期性冲击要比其他地区严重。
至少从症状上来看，东北的确需要引入一些新产业来丰富产业结构，在促进长期经济发展的同时更好地应对经济周期冲击。从这个角度来讲，东北经济的振兴的确需要在产业政策上做文章，“吉林转型报告”建议的引入和承接新产业的大方向应该说没有问题。
笔者也注意到目前对于“吉林转型报告”的批评中有一类反对意见在社会上得到很多共鸣。这类意见从根本上反对利用产业政策进行振兴东北经济的思路，一些学者认为政府在经济发展中扮演的角色应当是公共服务的提供者和良好投资、经营环境的维护者，政府亲自下场扶植特定行业、企业的行为有越俎代庖之嫌。
笔者认为这样的思路可能更适合解决相对发达的东南沿海地区面临的经济问题。在这些地区，未来经济发展的动力应当来自于市场导向的创新，而政府的确应当安心于本职工作，做好公共服务和创造良好投资环境，让企业在市场中自行寻找发展方向。
但是东北地区面临的经济问题则不同，它本质上是一个产业相对单一的经济落后地区赶超的问题。事实上，过去几年中我国的其它内陆省份也不乏快速发展的成功例子。而在这些例子中，由政府牵头的产业政策都发挥了相当重要的作用。例如四川和重庆着力培育的电子设备制造产业以及贵州的大数据产业等等。从借鉴其它地区成功经验来讲，恐怕东北地区的经济振兴也需要政府在产业规划和引入新产业方面多动脑筋，多做工作。
目前世界范围内也有越来越多的发展中国家开始重视产业政策，并希望利用其实现赶超发展。据笔者所知，主要服务于拉美地区发展的国际多边机构美洲开发银行，也渐渐开始接受政府通过适当产业政策促进长期发展的概念。美洲开发银行也在不断总结一些拉美国家成功的产业扶植经验，并介绍给本地区的其它国家借鉴。总而言之，对于这些产业政策在国内和海外的成功经验，我们不应当视而不见，至少在实践上不能贸然否定成功产业政策的作用。
更重要的是，政府重视产业政策并非意味着就可以忽视公共服务和对投资环境的维护，恰恰相反，产业政策的成功极为依赖政府提供公共服务的水平和良好的投资环境。这也是美洲开发银行在其政策实践中所总结出的经验。以“吉林转型报告”中提出的轻纺行业为例，根据2013年的全国经济普查数据，纺织行业国有化成分占比不到4%。因此引入和承接轻纺行业必然会涉及大量的民间投资，没有良好的公共服务水平和投资环境，报告中建议的政策难以在实践中落地。从这个意义上讲，这意味着提供良好的公共服务水平和投资环境也是产业政策的一部分。而目前专家学者对于地方政府如何提高服务水平和创造良好营商环境的建议，都可以作为产业政策的有益补充。
在明确产业政策值得尝试的基础之上，我们可以讨论第二个维度的问题，即“吉林转型报告”提出的产业政策是否足够？还有哪些配套措施和努力值得尝试？
但是笔者认为，若想振兴东北经济，除了地方政府自救的努力，中央政府也需要作出更多的配合。东北经济一个广受诟病的症结在于民营经济发展受到抑制，特别是法制环境对民营经济的保护不足够。然而对民营经济歧视和挤压并非是东北地区特有的问题，在过去的几年中，“国进民退”的现象在全国的很多地方出现。而中国的地方政府在很多方面是互相竞争又互相模仿学习，这种模仿学习既可能带来正面的进步，也可能带来负面效应。因此，在改善对民营经济的保护，创造良好的法制环境方面，中央政府责无旁贷。
笔者相信，东北经济的投资环境的实质性改善离不开保护民营经济全国大环境的形成。在此方面，中央政府的工作仍有待改善，特别是在纠正部分地区涉及民营企业的冤假错案方面，中央政府需要作出更多努力。
东北经济发展面临的另一个障碍也需要中央政府的介入。由于人口外流以及老龄化现象，东北地区企业的社保缴费率在全国相比，处于比较高的水平，这严重削弱当地企业的竞争能力，也降低外来企业的投资兴趣。坦率地讲，这种按省统筹的退休养老金制度对东北这样历史负担较为严重的区域来讲并不公平，特别是在东北年轻人口外流严重的情况下，它严重影响地方政府的财政支出能力。
笔者也曾在家乡见到过很多案例，年轻人离开东北地区工作，但是家里退休的父母却碍于退休金领取和医疗保障的问题，无法前往自己儿女的工作所在地与其长期同住。这样的情况对于东北地区的财政和这些退休人员本身来讲，都是沉重的负担。笔者认为，由中央政府牵头建立一个全国统一的、个人可携带的退休养老金系统，对于减轻东北地区财政负担，在全国范围内创造公平竞争环境有着积极意义。
总而言之，振兴东北经济任重道远，不单需要地方政府制定合理的产业政策，也需要中央政府更为进取的改革努力。
（注：本文仅代表作者观点，作者亦为中国人民大学国际货币研究所特约研究员。）
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