5月5日，《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称《意见》）公开发布，不仅确立了建立健全城乡融合发展的体制机制要分“三步走”的改革路线图，更有涉及户籍、土地等多个关键领域的改革任务书。

放开放宽落户限制是否意味着房地产调控也放松了？允许农村集体经营性建设用地入市要守住哪些底线？5月6日，国家发改委召开发布会，详解热点问题。

城乡融合发展是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手

党的十八大以来城乡融合发展取得历史性成就。

农业转移人口进城落户的门槛不断降低，已有9000多万农业转移人口成为城镇居民。2018年户籍人口和常住人口城镇化率分别提高到43.37%、59.58%。

农村土地制度改革取得新突破。明确第二轮土地承包到期后再延长30年，农村承包地“三权分置”制度正式确立并加快落地。

城乡一体的基本公共服务提供机制逐步建立。截至2018年底，城乡居民基本医保覆盖了13.5亿人、大病保险覆盖了10.5亿人，基本养老保险覆盖了9.4亿人。

城乡一体的基础设施建设取得显著成效。截至2018年底，99.6%的乡镇、99.5%的建制村通了硬化路，99.1%的乡镇、96.5%的建制村通了客车，95%的建制村连接了4G网络。

脱贫攻坚战取得决定性进展。农村贫困人口累计减少了8239万人，贫困发生率从10.2%下降到了2018年的1.7%，贫困地区农民人均可支配收入增速持续快于全国平均水平。

“看到历史性成就的同时，也要清醒地看到，城乡融合发展体制机制还不够健全，还存在一些明显的制度短板。”国家发改委规划司司长陈亚军举例，当前城乡要素流动仍然存在障碍。城乡二元的户籍壁垒没有根本消除，城乡统一的建设用地市场尚未建立，城乡金融资源配置严重失衡。这导致人才、土地、资金等要素更多地流向城市，农村发展缺乏要素支撑。

城乡公共资源配置也不合理。比如，城市的污水、生活垃圾处理率分别为95%、97%，而农村仅为22%、60%；城市的每千人卫生技术人员数为10.9人，而农村仅为4.3人。

“城乡融合发展是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手。我国最大的不平衡是城乡关系的不平衡，最大的不充分是乡村发展的不充分。”陈亚军说，我国最大的发展潜力和后劲在乡村，推动城乡融合发展和乡村振兴、促进乡村资源要素与全国大市场相对接，能够释放出可观的改革红利，也能够带动经济社会持续发展。“建立城乡融合发展体制机制和政策体系，是实现乡村振兴和农业农村现代化的重要制度保障。乡村振兴不能就乡村来谈乡村，必须走以城带乡、以工促农的路子，在城乡融合发展中来破解难题。”

放宽落户不能片面理解为是抢人大战，也不等于放松房地产调控

此次出台的《意见》提出要建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制，这就首先要健全农业转移人口市民化机制。有力有序有效深化户籍制度改革，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。

“农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，也是核心任务。”陈亚军说，截至2018年底，仍有2.26亿已成为城镇常住人口但尚未落户城市的农业转移人口，其中65%分布在地级以上的城市，基本上是大城市。因此，我们说要解决好落户的问题，需要大中小城市和小城镇联动。“不能片面理解为这是抢人大战，也不能片面理解为放松房地产调控。”

健全农业转移人口市民化机制，必须守住三条底线。

解决农民工的落户问题首先是坚持存量优先、带动增量的原则。存量优先，是指已经在城市长期就业、工作、居住的这部分农业转移人口，特别是举家迁徙的，还有新生代农民工，以及农村学生升学和参军进入城镇的。这些重点人群才是落户的重点，而不是说片面地去抢人才。

“城市需要人才，但是更需要不同层次的人口，绝不能搞选择性落户。”陈亚军说。

放宽落户不等于放松对房地产的调控。不管户籍制度怎么改，“房子是用来住的，不是用来炒的”这个定位必须坚持、不能动摇。

“应该始终把房地产平稳健康发展这个底线坚持好，城市既要满足刚性和改善性的住房需求，同时又要坚决避免投机者借机钻空子，落实好一城一策、因城施策、城市政府主体责任的长效调控机制，防止房价大起大落。”陈亚军说。

消除城市落户的限制并不是放弃对人口的因城施策。国家新型城镇化规划也明确提出，特大城市可以采取积分制等方式来设置阶梯式的落户通道，调控落户规模和节奏。超大城市、特大城市要更多通过优化积分落户的政策来调控人口，既要留下愿意来城市发展、能为城市做出贡献的人口，又要立足城市功能定位，防止无序的蔓延。

农村土地制度改革，让农民吃上“定心丸”

推动城乡融合发展，农村土地制度改革备受关注。《意见》提出，改革完善农村承包地制度，稳慎改革农村宅基地制度，以及建立集体经营性建设用地入市制度。

“当前城乡二元的土地制度影响中国实现城乡融合发展，是牵动中国城乡两个地理空间和工业农业现代化的关键性问题。”国家发改委规划司城乡融合发展处处长刘春雨介绍，《意见》提出农村集体经营性建设用地入市的制度，核心是要夯实土地的产权基础，建立城乡统一的建设用地市场。“允许农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；允许村集体依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市等内容，是盘活农村存量建设用地的重要改革措施。”

《意见》提出，到2022年城乡统一的建设用地市场要基本建成，到2035年城乡统一的建设用地市场要全面形成。目标明确，底线也很明确。刘春雨表示，在推进农村集体经营性建设用地入市过程中，要严格守住土地所有制的性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，不能把集体所有制改没了、耕地改少了、农民利益受损了。

“土地制度改革事关农民的切身利益，所以要以维护农民的基本权益为底线，绝不能代替农民作主，不能强迫农民选择，要真正让农民得到改革的红利。”刘春雨说，改革也不能一哄而上，随意改变用途，确保待入市的土地符合空间规划、用途管制和依法取得，不得突破现有规划，不得随意改变土地用途，不得出现违法用地的行为。

改革完善农村承包地制度，主要是进一步让农民吃上“定心丸”。抓紧落实第二轮土地承包到期后再延长30年的政策，要平等保护并且进一步放活承包地经营权，为现代农业的发展提供更加可靠的制度保障。在此过程中，需要注意的是承包地的农业用途不能改变，农民利益要得到充分保护，而且要坚持因地制宜，宜大则大，宜小则小，不搞“一刀切”式的土地规模经营。

刘春雨介绍，稳慎改革农村宅基地制度过程中，城里人到农村买宅基地的口子不能开，按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。

《 人民日报 》（ 2019年05月07日 10 版）