无论是农业还是工业社会，水资源是支撑一个国家发展的基脉。当地上淡水逐渐枯竭时，城市生活和工业延续的水依赖伸向了地下。

地下水过度开采、污染严峻，已成为各路环境专家的呼声。或许技术资金、部门职能交叉原因，地下水状况究竟如何，全国的摸底图谱无法形成。也或许形成了，因为敏感，我们从未看到官方表述。

可幸，酝酿5年的污染防治规划即将揭开面纱。但我们担心：以财政投入为主体的大型整治工程，仍旧是惯常的防治思路。这仅仅能带来各方利益群体的市场欢宴，最后，整治效果无人问责。

中国的地下水污染到底有多严重？随着近日《全国地下水污染防治规划（2011～2020年）》（以下简称《规划》）的通过，这个问题再次引起公众关注。

据本报记者采访获悉，事实上，关于地下水污染防治规划的酝酿制定，早在2005年就开始启动。于2008年形成了初步草稿。即《全国地下水污染防治规划（2008～2020年）》（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。

“这份厚达百页的草稿（《征求意见稿》）行政职业能力测验，对地下水资源开发与利用现状，规划任务、重点项目等，有了详尽的描述。”一位曾参与该规划的专家对记者表示。

也就是说，一份全国地下水污染图谱轮廓已经清晰。

本报记者多方调查发现，虽然目前官方并没用公布全国“摸底”状况，但最近一次的全国范围内的地下水污染调查，是在2000-2002年。当时受技术和资金的限制，其污染物调查对象主要为无机物。

这次调查中，除了污染状况，还包括地下水资源分布，地下水开采状况、地下水环境质量状况等方面，分别画出了全国图谱。

“十年之后，地下水的污染早已由无机向有机发展，家底不清已是地下水污染防治的首要障碍。”环保部的一位官员对本记者表示，“因此《规划》提出到2015年要基本掌握地下水污染状况。”

除家底不清之外，地下水资源管理体制也是影响其污染防治的一个重要因素。本报记者从相关知情人士处获悉，水利部从2005年起草的《地下水资源管理条例》虽已成文，但仍停留在水利部内部讨论的阶段。

地下水污染图谱成型？

118个大中城市地下水监测统计结果表明，较重污染的城市占64%

显然，对于一份污染防治规划，前提也是最重要的一环是“摸底”地下水状况，包括地下水环境、地下水开采与利用状况、地下水污染状况。

8月24日，国务院常务会议的信息显示，目前我国地下水开采总量已占总供水量的18%，北方地区65%的生活用水、50%的工业用水和33%的农业灌溉用水来自地下水。全国657个城市中，有400多个以地下水为饮用水源。随着我国城市化、工业化进程加快，部分地区地下水超采严重，水位持续下降；一些地区城市污水、生活垃圾和工业废弃物污液以及化肥农药等渗漏渗透，造成地下水环境质量恶化、污染问题日益突出。

据上述知情专家透露，《征求意见稿》中，对地下水状况给出了“摸底”图，包括污染状况。

如整体来看，中国的地下水不同程度遭受有机和无机有毒有害污染物的污染， 已呈现由点向面、由浅到深、由城市到农村不断扩展和污染程度日益严重的趋势，北方污染程度要大于南方。

118个大中城市地下水监测统计结果表明，较重污染的城市占64%，也就是说，大致有75个大中城市地下水属于较重污染区。

轻污染的城市占33%。在区域上，我国地下水“三氮”污染突出，主要分布在华北、东北、西北和西南地区；农村约有3.6亿人喝不上符合标准的饮用水。

上述知情专家表示，《征求意见稿》中显示，不同区域的污染情况也各不相同。在京津地区、长江三角洲、珠江三角洲等地区，“三致”（致癌、致畸、致突变）有机污染物在地下水中有一定程度的检出。其中，农药类六六六、滴滴涕，卤代烃类三氯甲烷、四氯化碳、三氯乙烯和四氯乙烯、单环芳烃类等有机污染指标检出率一般为10%～20%，部分地区为30%～40%，甚至80%以上。

而在我国中东部城市和老工业基地，地下水主要污染组分为“五毒”（挥发酚、氰化物、砷、汞、六价铬）和其它重金属元素等。石油烃污染问题突出。

除了整体状况，对于特别区域，相关“摸底”情况也有所清晰。

比如淮河流域地下水污染问题。据上述专家称，《意见征求稿》显示，淮河以北10多个省份约有上千万人饮用高硝酸盐水。而淮河流域埋深小于20米的地下水已普遍遭受不同程度的污染。其中重度污染区分布面积为16，215平方公里，占调查面积的27.3%；中度污染区分布面积32，221平方公里，占调查面积的54.4%；轻度污染区分布面积10，829平方公里，占调查面积的18.3%。

“上述数据还未获得官方最后确认，还需要进一步核查、调整。”上述专家表示，地下水监测、摸底是一项复杂的工程，获得完全“清晰”的状况图不是简单的事。但是基本情况是，部分地区地下水污染状况严峻。

9年来未作全国“摸底”

14个平原盆地地下水污染调查即将完成

本报记者获悉，《征求意见稿》对中国地下水污染状况的描述，主要参考了国土资源部中国地质调查局曾做的一次“摸底”。

中国地质环境监测院地下水室主任高存荣对本报记者介绍，在2000-2002年间，中国地质调查局启动了全国地下水资源评价，详细地对中国地下水资源进行了一次摸底，涉及地下水资源的水层类型、补给资源、开采潜力、咸淡水分布、环境背景、污染状况、环境质量和环境问题等，并绘制了《中国地下水污染状况图》。

记者从中国地质环境监测院的子网站中国地下水信息网了解到，该污染状况图，以国家地下水质量标准为依据，将地下水程度分为污染严重、污染中等和污染较轻三级。

调查结果表明中国评论网，东北地区重工业和油田开发区地下水污染严重，其中哈尔滨、长春、佳木斯、大连等城市污染较重；华北地区地下水污染普遍呈加重趋势，其中北京、太原、呼和浩特等城市污染较重；西北地区地下污染较轻，兰州、西安等城市污染较重；南方地区地下水局部污染严重，武汉、襄樊、昆明、桂林等污染较重。

在中国地下水网上，记者发现了一张《中国地下水污染状况图》的视频截图，该图详细描述了全国各地地下水的污染程度和污染物组合，但该图模糊不清，无法放大。记者联系中国地下水网，被告知无法提供清晰电子图。

对此，高存荣解释说，包括这张图在内的调查详细结果都已汇编成册，并上报给了国家发改委，但考虑到很多数据比较敏感，所以没有完全对外公布。

尽管此次摸底了全国地下水状况，但对地下水污染调查存在一些缺陷，“受勘测条件和技术的限制，当时我们主要关注的是无机污染，而现在地下水污染中的有机污染越来越严重。” 中国地质科学院水文地质环境地质研究所科技发展中心主任程彦培说。

本报记者采访获悉行政能力测试，自2002年之后，中国地质调查局再也没有做过类似的全国范围内地下水资源评价的调查，因此目前尚无最新的全国范围内的地下水污染状况的详细数据。对此，高存荣认为，“这不是我们不想做，而是没有资金去做。”

程彦培分析，地下水污染调查所需资金量很大，单就珠三角地区进行一次为期三年的调查，就需要1000-1500万，所以要对全国再调查一次，大概需要上百亿的资金。

虽然十年间没有开展全国性地下水调查，但中国地质调查局已在2004年启动14个平原盆地的地下水污染调查，这些地区主要是经济发达地区或者地下水污染比较严重地区，包括黄淮海平原、三江平原、松辽平原、江汉平原、塔里木盆地、准葛尔盆地、四川盆地、以及河西走廊、河套平原、关中盆地、长江三角洲、珠江三角洲、雷州半岛等地区。

资料显示，上述平原盆地地下水分布面积273.89平方千米，占全国评价区总面积的28.86%；地下水可开采资源量1686.09亿立方米/年，占全国地下水可开采资源总量的47.79%。

“调查是分两批进行的，第一批是在2004-2007年，第二批是在2008-2011年，现在还剩下松辽平原和河套平原、关中盆地这些地区没有完成。”程彦培表示。

五大工程“挽救”地下水？

600亿投入筑起防治长城

尽管目前《规划》还未公布，但从2008年草拟的《征求意见稿》中看出，政策建议者们试图从五大层面，给出“挽救”地下水的政策措施。

首先，提及的任务就是建设地下水污染防治工程，包括涉区域地下水保护工程、地下水源地保护工程、地下水污染控制工程。

其中，水源地的保护尤为令人瞩目。《征求意见稿》提出，国家应该以全国2150个集中式地下水水源地保护现状为基础，不断完善地下水水源地保护措施，补充地下水水源地保护区划分、保护区防护、生态修复等工作。

第二大工程是“完善地下水监测网络”。

也就是说，国家将针对目前地下水污染防治监测点不足，监测网不完整的突出问题，以完整的水文地质单元为基本单位，规划建立区域地下水环境监测网，实现国家对大型平原、盆地和岩溶连片分布区地下水的区域性有效监控，对重要城市、人口密集区、生态建设与环境保护区、大型能源矿业基地、重大工程建设区地下水骨干点的实时监控，使之成为支撑国家可持续发展的基础性公益网，及时向全社会发布监测信息。

同时，还提出了“建立地下水污染预警预报信息管理系统”。即构建地下水突发污染应急监测体系，包括监测体系、监测能力和安全信息管理系统。是为第三大工程。

在工程、监测和信息管理系统之外，地下水污染防治的技术体系也是未来的重要任务。根据《征求意见稿》，关键技术将是重中之重。如研发具有核心竞争力的地下水污染防治技术体系。

第五大工程则是，完善地下水污染防治的法律体系和管理体系。对此，《意见征求稿》中提到两项立法任务，一是制定“地下水污染损失补偿规定”，建立污染责任认定、损失核算、补偿等地下水污染补偿机制；

二是制定《地下水污染防治条例》，以解决地下水资源管理体制混乱、法律之间不协调等问题，全面提升地下水保护的管理水平。

“五大工程涉及资金投入量，大约是600亿元左右。”上述知情专家表示，一旦《规划》出台，围绕这些工程的相关政府投入或将在“十二五”和“十三五”实施。

部门“打架”管理权限

“矿泉水归谁管”的争议，凸显职能交叉的管理体制掣肘

摸清污染家底只是防治地下水污染的第一步。

“地下水污染具有渗透性、扩散性和难以恢复性等特点，所以其治理难题远远超过地上水。”中国科学院科技与管理研究所副所长王毅对本报记者表示，“要想实现《规划》提出的保护优先、预防为主、防治结合的原则，最重要的一点是理顺目前的地下水管理机制。”

记者了解到，地下水的管理主要涉及到国土资源部门、环保部门和水利部门。根据2008年国务院确定的国家部委三定方案，环保部污染防治司组织拟订地下水的污染防治规划并监督实施；国土部地质环境司负责指导地下水的动态监测和评价，而水利部则负责指导地下水开发利用和城市规划区地下水资源管理保护工作。

水利部的一个官员对本报记者指出，地下水的管理各个部门之间多有交叉，且其职能划分非常模糊，“根据三定方案本应水利部门负责地下水的开发利用，可是国土部则提出由于矿泉水属于一种特殊的矿产，所以矿泉水的开发利用归国土部管，尽管矿泉水只占到地下水的很小部分。”

“单从地下水的污染防治而论，其职责归环保部门，但地下水的勘探和开发利用又牵涉到住建部和水利部，而环保部门经常与水利部门打架，因此这些部门之间如何建立起一个有效的协调机制，将成为一个重大挑战。”一位不愿透露姓名的环保专家指出。

对此，公众环境研究中心主任马军则认为，促使这种协调机制建立起来的一个重要手段就是，地下水污染信息的充分公开，由公众和NGO参与到地下水的污染防治和监督管理中去，并以此倒逼部委之间合作机制的成熟。

同时，环保部门除需与其他部委之间的协调外，还必须与地方政府之间厘定责任范围。前述不愿透露姓名的环保专家分析，在许多地区地下水管理条例与规定中行政处罚法，地方水行政主管部门负责本地区地下水的开发、利用与保护，但大多没有明确具体的监管责任和防治措施，在地方环保部门的财权受制于地方政府的情况下，使得地下水的保护很难落实。

本报记者了解到，早在2005年水利部就开始组织起草《地下水资源管理条例》，现已成文。今年8月从水利部水资源管理司司长刚调任甘肃陇南市委副书记的孙雪涛对记者表示，该条例目前还在水利部内部讨论，有望尽快在水利部部务会议上通过，“希望再上升为国务院的行政法规，以更好地促进部门合作。”